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Impôts et libertés

Ecrit le 6 janvier 2010

 Impôts et Libertés

Montesquieu

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Dans son ouvrage De l’esprit des lois publié en 1748, Montesquieu aborde le rapport entre les tributs (impôts) et la liberté en écrivant : « On peut lever des tributs plus forts, à proportion de la liberté des sujets ; et l’on est forcé de les modérer, à mesure que la servitude augmente...Il y a dans les Etats modérés un dédommagement pour la pesanteur des tributs, c’est la liberté. Il y a, dans les Etats despotiques un équivalent pour la liberté ; c’est la modicité des tributs ».

André Barlari, et Thomas Brand, dans une étude de 30 pages parue en octobre 2009 dans le n°108 de la Revue Française des Finances Publiques, expliquent (extraits non techniques de leur article) :

La citation de Montesquieu va à l’encontre du sens commun qui considère que des impôts élevés limitent les libertés des individus. Même les partisans de l’impôt assimilent les prélèvements à une diminution de la liberté pour ceux qui les supportent, mais en justifiant les prestations redistributives par le surcroît de liberté qu’elles procurent aux bénéficiaires. (« La redistribution consiste à opérer des transferts de liberté »selon Serge C.Kolm).

Dans leur étude, MM. Barilari et Brand analysent l’époque contemporaine et examinent, dans 130 pays, les liens entre l’indice démocratique et les prélèvements obligatoires.

 L’indice démocratique

L’indice démocratique prend en compte deux catégories de critères : les droits politiques et les libertés civiles. Par exemple les libertés civiles sont regroupées en 4 sous-catégories :
– Liberté d’expression ou de croyance
– Droits d’association et d’organisation
– Application de la loi
– Autonomie personnelle et droits individuels.

L’étude de MM. Barilari et Brand tient compte aussi de « l’indice de développement humain » qui ne mesure plus seulement la richesse nationale à partir du PIB mais aussi l’espérance de vie à la naissance, le taux d’alphabétisation et le taux de scolarisation, et jusqu’aux notions d’équité sociale et d’égalité des chances.

Pour André Barilari et Thomas Brand, il semble se constituer trois groupes distincts :

– les pays où le poids de la fiscalité dans la richesse nationale est relativement faible, entre 5 et 15 %, sont souvent des pays où l’indice de développement humain est « très moyen et faible » ;
– les pays où la part de la fiscalité est relativement plus importante, entre 15 % et 30 % du PIB, ont un indice de développement humain « moyen » ;
– les pays dont la part de la fiscalité est supérieure à 1/3 du PIB ont toujours un indice de développement humain « élevé ».

 Le triangle magique

Le triangle magique c’est : prélèvements, démocratie, développement humain.

L’analyse quantitative menée par MM. Barilari et Brand confirme le paradoxe de Montesquieu : la qualité des institutions démocratiques est liée au niveau des prélèvements obligatoires et ceux-ci sont également corrélés à l’indice de développement humain.

Une théorie :

– 1) – « l’Etat fiscal » produit de la démocratie par le levier du consentement à l’impôt. La qualité des institutions conditionne alors le développement économique et social ;
– 2) – Ce sont les rapports respectifs de trois catégories de dépenses (socle de développement ; complément optionnel ; couche d’obésité) qui conditionnent l’évolution des variables du triangle magique.

C’est bien compliqué, n’est-ce-pas ? Mais M. Barilari explique …

1) Naissance de l’Etat fiscal

Dans le système féodal, sphère publique et sphère privée n’étaient pas distinguées, le rapport avec les sujets était celui d’une chaîne d’échanges (le lien de vassalité) et le droit souverain de lever l’impôt n’existait pas.

Lorsque les Princes voulurent augmenter leur puissance, ils durent faire face à des dépenses, en demandant des contributions aux différents corps constitués réunis en assemblées qui acquiesçaient généralement en demandant en échange la mise en place d’un pouvoir de proposition et de contrôle, ce qui a donné naissance aux Parlements. C’est le stade de l’assentiment à l’impôt.

L’assentiment à l’impôt est devenu peu à peu un consentement à l’impôt. Le développement de la fiscalité a donc participé à la création de l’Etat.

2) Un Etat démocratique favorise le développement économique

Une économie de marché performante suppose des institutions démocratiques permettant :
– d’établir un Etat de droit, protégeant la propriété, réduisant la corruption ;
– de réglementer efficacement le marché des biens et celui des capitaux de façon à en prévenir les défaillances ;
– de défendre la valeur interne de la monnaie et d’adopter une politique fiscale soutenable ;
– de promouvoir la cohésion sociale par la lutte contre la grande pauvreté, les risques de guerre civile, le traitement social des bouleversements liés au développement économique.

Faut-il donc augmenter sans cesse les impôts pour accroître la démocratie ? Non, bien sûr.
Il importe de savoir ce qu’on fait
de ces impôts, quelles dépenses publiques financent ces impôts.

 Trois couches de dépenses publiques

André Barilari, et Thomas Brand, distinguent deux sortes de dépenses publiques :

– Les dépenses publiques existentielles (défense, sécurité, justice, affaires étrangères, institutions, finances) qui sont partout financées par les prélèvements obligatoires et assurent le socle institutionnel (Etat de droit, libertés formelles, mécanismes démocratiques) : des conditions indispensables à la croissance régulière.

– les dépenses de développement (équipement, éducation, recherche, environnement) et de protection sociale. Leur but est essentiellement de réduire les inégalités et donc de consolider la croissance en visant à réduire ses aspects négatifs. Par exemple en faisant financer par le contribuable des services tels que l’éducation, la santé et la protection sociale.

Pour les auteurs, trois couches sont alors à prendre en compte :

1) Le socle nécessaire à l’Etat de droit et au fonctionnement démocratique ainsi qu’à la prévention des conflits sociaux.

Ce socle devrait inclure les dépenses publiques existentielles mais aussi la partie des dépenses de développement et de protection sociale qui assurent les investissements collectifs de biens publics et la protection sociale minimum nécessaire au maintien de la dignité humaine (assis-tance aux plus pauvres). Cela représente environ 30 % du PIB. C’est une condition de la démocratie et du développement économique régulier et, à ce titre, l’objectif pour les pays en voie de développement.

2) Le complément optionnel, c’est-à-dire la part des dépenses publiques due à un choix de société moins inégalitaire.

3) La couche d’obésité qui, au-delà des deux couches précédentes, recouvre les dépenses sous-optimales et illégitimes. Mettre en place des politiques permettant de réduire au minimum cette couche d’obésité peut donc suffire à un pays pour assainir ses finances publiques sans remettre en cause son modèle social.

 Dépenses publiques et démocratie

La répartition des dépenses publiques en trois couches (socle de développement ; complément optionnel ; couche d’obésité) permet de réinterpréter le paradoxe de Montesquieu.

1 – Si les prélèvements fiscaux ne permettent pas de financer le socle de développement (moins de 28 % du PIB), il n’est pas possible de maintenir les conditions institutionnelles d’un développement économique et social stable. Cela signifie une absence de démocratie (régime autoritaire prédateur) ou une démocratie imparfaite (régime hybride).

2 – Si le taux de prélèvements est dans la zone où les dépenses de développement sont assurées mais sans complément optionnel, on aura une démocratie libérale avec un développement dynamique mais des inégalités croissantes. Cela n’entraîne pas d’explosion sociale, dans la mesure notamment où une immigration à forte composante clandestine est capable de supporter les bas salaires et un niveau faible de solidarité collective. Les tentatives de développer un complément optionnel peuvent être combattues, y compris en laissant filer le déséquilibre budgétaire en baissant les impôts, ce qui oblige ensuite à des coupes de dépenses stabilisant le système à un niveau régressif .

3 – Si on atteint un niveau de prélèvements global entre 40 et 45 % du PIB qui finance le socle de développement auquel s’ajoute un complément optionnel notable (de l’ordre de 10 %), on se trouve dans le cas de pays développés dont les libertés sont conséquentes et le degré de démocratie accru par les espaces de libertés réelles qu’ouvrent au plus grand nombre des mécanismes de financement public et de solidarité importants.

Toutefois, si dans ces régimes on constate un développement non maîtrisé de la couche d’obésité, il existe un risque de décrochage et de régression à la fois des prélèvements et des libertés tel que le prédit Montesquieu.

Comme dit Michel Bouvier dans l’éditorial de la Revue Française des Finances Publiques : « avec l’épanouissement contemporain de corporatismes de toutes sortes, publics et privés, qui font pression pour obtenir des allègements fiscaux voire même un pouvoir de décision en la matière. on peut parfois lire les prémisses d’une sorte de dérive vers un néo-Moyen Âge fiscal qui représente un risque réel d’éclatement du pouvoir fiscal ». Autrement dit la couche d’obésité risque de handicaper lourdement le régime démocratique.

 Concurrence mondiale et régression

Ce risque de régression est réel dans un contexte de concurrence mondiale : l’immigration de travailleurs pauvres ne joue pas le rôle stabilisateur décrit dans le modèle précédent parce que, intervenant dans un Etat aux transferts importants, elle accroît encore les besoins de transfert. Dans ce contexte de « fuite en avant », l’incapacité à augmenter les prélèvements et l’effet boule de neige des intérêts de la dette, laissent des gouvernements sans aucune marge de manœuvre (le budget est réduit aux « services votés » des dépenses purement contraintes : dette, salaires, retraites) et ce quelles que soient les majorités. L’existence de l’Union Européenne et notamment de l’union monétaire rend peu probable pour l’Europe ce scénario.

« Cette approche nous incite à élaborer une nouvelle théorie de l’Etat » disent les auteurs pour lesquels, après l’Etat domanial, et l’Etat fiscal, « nous sommes en train d’assister à une nouvelle mutation de l’Etat fiscal en Etat social. Toutefois, celui-ci, s’il est capable de consolider le développement économique et d’engendrer un développement humain durable, peut lui aussi entrer en crise si la persistance d’une couche d’obésité s’ajoutant au complément optionnel obère sa capacité à maîtriser l’équilibre entre recettes et dépenses ». La crise d’obésité se manifestant par des dépenses improductives (redistribution à vide et inefficience des administrations).

« Cette crise de l’Etat social est le plus grand danger qui guette les Etats européens continentaux car elle pourrait conduire à une amputation des dépenses et donc des besoins de mobilisation de ressources s’accompagnant d’une régression démocratique. C’est dire l’enjeu de la détection et du cantonnement des dépenses sous optimales et /ou illégitimes de la couche d’obésité dans ces Etats ».

La définition d’un seuil de fiscalité optimale sur le plan économique, social et politique n’a rien d’évident. Par contre, on est sûr que plus un pays s’engage dans la course au moins disant fiscal, plus il s’éloigne de la norme démocratique.

(d’après l’étude de MM. Barilari et Brand)